La regulación de las campañas electorales

La regulación de las campañas electorales
Conferencia dictada por Belarminio Ramírez Morillo
A los estudiantes de la Especialidad en Derecho Electoral
En la Escuela de Formación Electoral de la Junta Central Electoral,
Santo Domingo, R.D.
20 de 0ctubre del 2009

Damas y Caballeros:

El proceso de transición democrática ha suscitado en la República Dominicana una serie de debates y análisis permanentes y fundamentales para su consolidación. Uno de los temas centrales que ha estado en discusión, es el concerniente a la regulación de las campañas electorales.

Este es un tema sobre el cual toda la clase política nacional, de una u otra forma, ha estado de acuerdo, pero sin embargo, cuando llega el momento de discutir y aplicar las normas, tanto los políticos del statu quo, como los empresarios que se benefician de la presencia de una campaña electoral indefinida e ilimitada, muestran resistencia al establecimiento de controles.

La prueba más obvia de la argumentación anterior, es que desde 1998 reposa en el Congreso Nacional un Proyecto de Ley de partidos políticos elaborado de manera consensuada por expertos electorales representantes de partidos políticos, técnicos de la sociedad civil y de la propia Junta Central Electoral, y once años después, todavía aún no se convierte en ley.

En las elecciones congresionales y municipales del 2006, la Junta Central Electoral intento’ establecer controles a la propaganda y la publicidad política, mediante la aplicación de un Reglamento, y en contra de la iniciativa institucional para mejorar la calidad de la política y fortalecer tanto a la democracia como a la partidocracia, se soltaron los mil demonios.

El liderazgo político nacional ha dicho que después que termine el proceso de reforma constitucional conocerán y aprobaran el proyecto de ley de partidos, propuesta legislativa que regula las elecciones primarias y las campañas electorales.

Qué regular en una campaña electoral?

Esa es la primera pregunta que debemos formularnos.

Es necesario regular:

1. El tiempo
2. El dinero
3. La propaganda y la publicidad
4. Las actividades de masas
5. Las encuestas
6. Los debates

1. El tiempo en la campaña electoral

Aunque la ley electoral en su artículo 88, establece que el período electoral se entenderá abierto desde el día de la proclama, que deberá ser publicada por lo menos 90 días antes de las elecciones, y concluirá el día en que sean proclamados los candidatos elegidos. En la práctica no es así.
En realidad, en la República Dominicana estamos en campaña los 365 días de todos los años. Este comportamiento se debe a varios factores:

a) Tenemos una sociedad politizada, en que la actividad política partidaria es la principal vía de ascenso social y económico;

b) Las campañas electorales se han convertido en la principal industria del país, ya que mueve recursos económicos incontables de los cuales se nutren tanto la clase política, como sectores empresariales y amplios sectores marginados de la vida nacional;

c) A la ausencia de un marco regulatorio y de un mecanismo legal que ponga en manos de la Junta Central Electoral los mecanismos jurídicos necesarios para hacer respetar las normas.

La legislación electoral tiene un vacio

Cuando se aprobó la ley electoral no se pensó en la figura de la precampaña electoral, porque en realidad, hasta los años 80, los candidatos de los partidos eran escogidos por mecanismos de participación que se limitaban a los dirigentes, o a la voluntad expresa de los caudillos, quienes estatutariamente disponían de una cuota importantes de puestos que podían utilizar a su antojo.

Los partidos en la medida que se convirtieron en maquinarias electorales se debilitaron institucionalmente, y en ciertas medidas se convirtieron en organizaciones imposibles de gerencial.

Por tanto, ante las intensas luchas internas que desatan las candidaturas, las burocracia partidarias optaron por amplia la base de participación de la escogencia de los candidatos, hasta el punto, que el padrón de los partidos, por lo regular es el padrón de la Junta Central Electoral sacando a los que están inscritos en otras organizaciones.

O sea que el partido Cátcher o “atrapa todos” que argumenta Maurice Duverger se encuentra funcionando en su expresión máxima en la República Dominicana.

Las primarias o convenciones de los partidos para escoger candidatos se han convertido en una campaña electoral más. Eso mismo sucede con los procesos internos para escoger a los directivos de las organizaciones políticas. Estos procesos se han vuelto tan intensos y competitivos que en algunos casos pueden salir más costosos que las campanas electorales.

Las primarias y convenciones hoy son otra elección mas, y por tanto deben ser reguladas en tiempo, espacios propagandísticos y publicitarios, y en gastos económicos.

2. El dinero en la campaña

Saben ustedes cual ha sido la campaña electoral más cara del mundo?

Saben ustedes que la campaña más cara del mundo se llevó a cabo en el momento de peor crisis económica y financiera que ha conocido el país donde se desarrolló?

Saben ustedes de dónde salieron los recursos económicos de la campaña más cara del mundo?

A que atribuyen ustedes el hecho de que la clase media y los trabajadores fueran la principal fuente de financiamiento de la campaña de Barack Obama en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos de Norteamérica en el 2008?

Esto se debió a que los ciudadanos llegaron a la conclusión de que era necesario un cambio, y quien mejor encarnaba ese cambio era Obama.

La recaudación es más difícil de lograr cuando los candidatos no encarnan una causa.

El nexo entre el dinero y las elecciones se ha convertido en un asunto prioritario para las democracias del mundo, debido a las implicaciones que tiene en todos los órdenes. Hoy adquiere mucha importancia: la compleja, imprescindible y hasta perversa relación entre el dinero y la competencia democrática.

La política esta’ supeditada al dinero, y esto es algo muy grave. El desarrollo de la campaña electoral y el resultado de las elecciones, en ciertas medidas están supeditados a la inversión económica. El nexo se torna tan complejo que se debe hacer una distinción entre los candidatos que ganan los puestos como resultado de sus méritos, y los candidatos que compran los puestos, debido al despilfarro de recursos económicos. Resolver este asunto es el gran reto de la democracia en las décadas venideras.

Cambiar esta práctica que se ha convertido en una cultura política, requiere de tres factores elementales:

a) Voluntad política para el cambio
b) Una normativa electoral
c) Una institución u órgano electoral con las herramientas para hacer cumplir la norma

La normativa electoral, en el caso dominicano, debe ponerle un tope a la recaudación y a los gastos en las campañas electorales.

De forma precisa, hace falta un marco legal que precise cuanto puede recaudar un candidato y de donde deben provenir esos recursos.

La ley electoral en su artículo 47, expresa: “Todos los actos de cooperación, asistencia o contribución económica a los partidos son función exclusiva de las personas naturales y jurídicas nacionales privadas. Por tanto, sólo se considerarán como ingresos lícitos de los partidos, los donativos o contribuciones que provengan de éstas; y será ilícita la intervención directa o indirecta del Estado, de cualquiera de sus departamentos, dependencias u organismos autónomos o descentralizadas o de empresas que caigan dentro de la aplicación de la Ley de Inversión Extranjera, de los ayuntamientos o de entidades dependientes de éstos, de gobiernos extranjeros en el sostenimiento de los partidos o el financiamiento de sus campañas. Tal intervención, sea cual fuere la forma en que se produzca, constituye presunción de entendimiento con los partidos o sus candidatos en beneficio de los interesados de esas entidades o sus propietarios, socios, accionistas, beneficiarios, directores o representantes, y en tal virtud, queda absolutamente prohibida.
Se prohíbe a los partidos políticos, a sus dirigentes, militantes o relacionados, recibir exoneraciones, donaciones o regalos de parte de cualesquiera de los poderes del Estado, o de los ayuntamientos, directamente o bajo cualquier mecanismo jurídico, así como beneficiarse directa o indirectamente de los recursos y medios que pertenezcan al Estado para realizar sus actividades proselitistas, o sostenerse, salvo la contribución electoral señalada en la presente ley. La Junta Central Electoral tendrá facultad para anular cualquier operación de la cual tenga conocimiento e incautar provisionalmente o tomar cualquier medida cautelar con el auxilio de la fuerza pública respecto a cualquier bien, o para hacer cesar de inmediato cualquier uso indebido de los recursos y medios del Estado.”

La ley electoral en su artículo 55 expresa: “Sólo se considerarán lícitos los ingresos provenientes del Estado canalizado a través de la Junta Central Electoral y las contribuciones de personas físicas, quedando terminantemente prohibido la aceptación de ayudas materiales de grupos económicos, de gobiernos e instituciones extranjeras y de personas físicas vinculadas a actividades ilícitas.”
El financiamiento público a los partidos y las campañas electorales en el caso dominicano, no ha cumplido sus cometidos, que eran:

a) Fortalecer la institucionalidad:
b) Fortalecer y garantizar la democracia interna;
c) Evitar que los dueños de las fortunas económicas se adueñaran de las organizaciones;
d) Mejorar la formación de los dirigentes
e) Frenar la corrupción y
f) Evitar la entrada del dinero sucio a la política.

La norma electoral debe especificar cuánto se le permite gastar a un candidato de su patrimonio personal y familiar.

Sin normas que regulen el financiamiento electoral la democracia no puede cumplir su cometido de participación igualitaria y no discriminatoria de los ciudadanos.

La ausencia de una regulación que establezca controles y les ponga límites al financiamiento electoral ha desnaturalizado las luchas políticas, y es la principal amenaza de la democracia hoy.

La ausencia de una regulación al financiamiento ha sido un estímulo a la corrupción y a la narco política.

Los burócratas de los partidos no entienden que la reducción del coste de las campañas electorales conduce al fortalecimiento de los partidos, y a una mejoría en el desempeño y la calidad de la política.

Es una grave desviación de la democracia el hecho de que la construcción de un liderazgo político dependa de la inversión económica. La legitimidad no se está adquiriendo en base al reconocimiento de meritos, trabajo, esfuerzo, grandeza y dimensión humana; se está comprando con dinero.

3. La regulación de la propaganda y la publicidad en los espacios públicos

Es necesaria una normativa que regule la propaganda y la publicidad en los espacios públicos, a los fines de evitar que estos sean invadidos en las
Campañas electorales, sin tomar en cuenta el parecer de los ciudadanos.

Se deben definir los espacios donde se permiten la colocación de vallas, afiches y cruza calles. Así como también los espacios entre los que se debe colocar una valla o afiche de un mismo candidato.

Una propaganda abusiva en las vías públicas por un lado, afecta el medio ambiente, y por otro lado invade la libertad del ciudadano, ya que les obliga a ser receptores de la propaganda, sin permitirle elección.

Es necesario también regular los ruidos que hacen los políticos en tiempos electorales, que es todo el tiempo, en las vías públicas. Personas con precarias formación académica hacen uso de potentes equipos de sonido para anunciar sus candidatos invadiendo la privacidad de las familias, sin pensar en los niños, ancianos y enfermos que existen en los lugares por donde ellos transitan.

A este tipo de propaganda se le debe poner días y horas, además de calidad en el mensaje.

4. La regulación de la propaganda y la publicidad en los medios de comunicación

El exceso de propaganda y publicidad pagada en los medios de comunicación en que incurren algunos partidos y candidatos y la pobre o casi nula aparición de otros contendores es una muestra fehaciente de que la competencia electoral amerita de una regulación que establezca límites a la publicidad electoral en los medios de comunicación, y que detenga la práctica discriminatoria que ha venido produciéndose hasta la fecha.

En la mayoría de los países de América Latina existe regulación de la propaganda política y electoral en los medios de comunicación. En Chile y Brasil se prohíbe la propaganda electoral contratada y los medios están obligados a ceder espacios gratuitos a los candidatos.

En Venezuela el Consejo Supremo Electoral dispone de una partida presupuestaria especial para contratar espacios en los medios y cederlo a los partidos.

En Costa Rica, Ecuador, Bolivia y Paraguay se permite la libre contratación de espacios, pero existe un tope límite de espacios por partido.

En Colombia está permitido contratar espacio de propaganda electoral en los medios sólo en los 30 días anteriores a la votación. En Guatemala está prohibido a los medios de comunicación privados aplicarle a los partidos tarifas distintas a las de carácter comercial ordinario.

En México, existe un límite de gastos en función de número de electores y de la extensión del territorio.

En Nicaragua, la ley electoral garantiza un mínimo de cinco minutos diarios para cada partido en los medios de comunicación privados-radio y televisión-.

En Panamá, el Código Electoral prohíbe la discriminación y establece que los medios deben establecer tarifas similares a las mantenidas durante los últimos 12 meses, y a la vez, aplicarle un descuento de un 25%.

En el caso dominicano somos partidarios de que se aplique una normativa similar a la de Bolivia, Costa Rica, Ecuador y Paraguay. En estos países la ley establece espacios máximos de publicidad.

En Bolivia, la ley electoral establece que cada partido o alianza política podrá colocar un máximo de cuatro páginas semanales en periódicos de circulación nacional o departamental. En televisión un máximo de 10 minutos diarios en canales de difusión nacional, departamental o local. En la radio 15 minutos diarios. Con la finalidad de evitar incrementos en las tarifas, antes de que comience oficialmente la campaña los medios deben inscribir sus tarifas en los cortes departamentales.

En Costa Rica, cada partido sólo podrá contratar hasta 10 minutos diarios en cada canal de televisión (cinco minutos para cortos y cinco para exposiciones de programas). En la radio 10 minutos diarios para cortos y 30 minutos semanales para exposiciones. En los periódicos una página por edición. Al igual que en Bolivia, los medios de comunicación privados interesados en contratar propaganda deben inscribirse para ante el tribunal supremo de elecciones dentro del mes siguiente a la convocatoria, indicando el horario de que disponen y las tarifas, que no deberán exceder del promedio de los cobrados durante los doce meses anteriores a la convocatoria a elecciones. Un elemento interesante es que en la publicidad en los medios debe estar orientado a explicar su oferta electoral o programa o criticar al de sus adversarios.

En Paraguay, el límite de la propaganda electoral en los medios es de 10 minutos diarios como máximo para la radio y la televisión y una página por edición en los diarios que deberá ser utilizada para exponer las bases programáticas de los partidos. Cualquiera de estos modelos podría ser utilizado para establecer un límite a la propaganda electoral en los medios de comunicación en República Dominicana, hecho que haría más justa la competencia electoral y reduciría significativamente los costos de la campaña.

La ley electoral no establece ni plazos ni límites en cuanto a la propaganda electoral. La propaganda electoral debe ser limitada tanto en tiempo como en espacio para defender al televidente de un bombardeo publicitario tan anticipado. Al inicio de la campaña la propaganda debe estar orientada hacia la radio y la prensa escrita. La propaganda debe llevarse a la televisión cuando la campaña entra en la etapa final. Por ejemplo, en Colombia, la propaganda en televisión es permitida sólo en los 30 días previos a las elecciones.


6. La reglamentación de las encuestas

En la casi totalidad de los países del continente latinoamericano se ha debatido sobre la necesidad de prohibir la publicación de sondeos por un período de tiempo más o menos largo antes de la celebración de las elecciones.

En Ecuador, se prohíbe la publicación de sondeos un mes antes de las elecciones. El Tribunal Supremo Electoral tiene el control sobre la publicación de las encuestas y puede disponer sanciones a quienes violen el marco legal al respecto. Está prohibida la publicación de sondeos entre la primera y la segunda vuelta electoral para la elección del Presidente de la República.

En Colombia, al igual que en Ecuador, existe esta prohibición y el Consejo Nacional Electoral dispone de mecanismos legales para sancionar a las empresas o personas que alteren los resultados de los sondeos.

En Paraguay, Perú y Brasil la prohibición es a partir de los 15 días antes de las elecciones, y los sondeos a boca de urnas pueden ser publicados después de una hora de la señalada para el cierre de los comicios.

En Uruguay, las encuestas pueden ser publicadas hasta 48 horas antes de las elecciones, igualmente en República Dominicana – 48 horas; en Guatemala 36 horas; en México, cinco días antes.

En Brasil, la justicia electoral ejerce un mecanismo de control para evitar alteración de sondeos o publicación de investigaciones realizadas por firmas desconocidas. Los sondeos destinados a ser divulgados públicamente tienen que ser registrados en la justicia electoral cinco días antes de su divulgación. En este registro la entidad o empresa que realiza el sondeo tiene que informar: quién contrató el sondeo; valor y origen de los recursos gastados en el trabajo; metodología y período de realización del sondeo; el plan de muestreo; el intervalo de confianza y el margen de error del sondeo; el sistema interno de control y verificación, cotejo y fiscalización de la recolección de datos y de trabajo de campo; cuestionario aplicado y nombre de quién financia el trabajo. Después de divulgado el sondeo, los partidos tienen derecho a solicitar informaciones detalladas sobre el mismo, incluyendo las que se refieren a los sistemas internos de control y a la identificación de los entrevistados.

En Costa Rica, no existe prohibición sobre la publicación de las encuestas. Los sondeos pueden ser publicados hasta el mismo día de las elecciones. Sólo está prohibido publicar los resultados de encuestas de boca de urna, y el consultor Roberto Corella argumenta que esa prohibición fue violada por los medios de comunicación en las elecciones presidenciales del 1 de febrero de 1998, en que salió electo Miguel Ángel Rodríguez. En esas elecciones, el candidato del social cristianismo ganó con un margen muy inferior al que le daban las encuestas. Esto, de inmediato generó un debate, en el que se discutió la forma en que los medios manipularon la publicación de los sondeos para incidir en los resultados electorales.

La prohibición o no de la publicación de los sondeos hasta el mismo día de las elecciones es un tema que seguirá siendo debatido en todos los países del continente. Fernando Tuesta Soldevilla dice que si bien estos pueden incidir en la actitud del votante, también se debe considerar el hecho de que estos más allá de ser una fuente informativa para los propios candidatos, es un indicador político para la misma publicación, en la medida en que ésta ve reflejada su opinión acerca de los candidatos que aspiran a representarlos.

Con la prohibición de la publicación de los sondeos durante un plazo largo con anterioridad a la campaña, las firmas encuestadoras y los consultores políticos son beneficiadas. El consultor Jaime Durán Barba relata la experiencia de Ecuador, de que cuando la prohibición se extendió a un mes, en ninguna elección anterior tuvieron tanta demanda de estudios par parte de clientes no tradicionales, que estaban dispuestos a pagar altas sumas de dinero por conocer cómo se movían las simpatías de los electores.

En el caso dominicano habrá que reglamentar la publicación de sondeos, y es necesario que la Junta Central Electoral tenga un registro de los firmas encuestadoras que pueden publicar sondeos en los medios de comunicación. En cada campaña electoral se observa cómo los periódicos son inundados con la publicación de sondeos de firmas inexistentes en términos legales.

7. Importancia de la figura del debate en el sistema democrático

El sistema político dominicano requiere con carácter de urgencia de un marco legal que regule las contiendas electorales.

Es necesario comenzar a fomentar una forma de hacer política que se apoye en el debate de las propuestas y las ideas, y no en el insulto y la descalificación moral del adversario como sucede en la actualidad.

Es necesario crear una cultura del debate, y el primer paso para lograrlo es incluyendo la figura del debate dentro de la normativa electoral como sucede en otras sociedades democráticas. El debate entre candidatos no se deje como opción a la conveniencia de los contendientes.

Llevar la campaña electoral al insulto personal y a las descalificaciones es desaprovechar el desarrollo de las comunicaciones y colocar la política de espalda a los nuevos tiempos.

La pobreza conceptual de las últimas campañas electorales guarda relación directa con el deterioro de los partidos políticos. Algunas organizaciones políticas han presentados candidatos que no tienen capacidad ni preparación para debatir 15 minutos sobre ningún tema.

La sociedad civil debe asumir un rol más activo en procura de mejorar la calidad de la política en la sociedad dominicana. Instituciones como Participación Ciudadana, Fundación Institucionalidad y Justicia, Consejo Nacional de Hombres de Empresas, Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios, el Colegio Dominicano de Periodistas, así como las universidades y las iglesias pueden preparar escenarios para que los candidatos y colaboradores integrantes del futuro gabinete expongan las ideas y propuestas básicas que pondrían en práctica en caso de ser favorecidos con el voto mayoritario para afrontar los problemas de la nación.

La sociedad civil y los medios de comunicación deben asumir un papel estelar en la creación de una cultura del debate, como forma de hacer política civilizada y aprovechar el máximo los avances de las tecnologías y la comunicación.

8. Las actividades de masas

Las actividades de masas deben ser reguladas. Estas se han ido debilitando como resultado de la influencia de los medios de comunicación en la persuasión política, pero aun estas proactivas son recurrentes y persisten con mucha presencia en las campañas electorales dominicanas.

Es necesaria una normativa que establezca días, horas y lugares donde están permitidas las actividades de masas.

Es necesario que las concentraciones públicas se reduzcan solo a los periodos de campanas electorales. Aquí todavía vivimos en un salvajismo en que cualquier política paraliza el transito en una vía pública en la fecha que les da la gana, sin importar el daño que esto hace a la productividad y al desenvolvimiento de los ciudadanos.

Bibliografía consultada

Ramírez Morillo, Belarminio: Proceso Político –Partidos, Encuestas, Propaganda y Medios de Comunicación en la Campana electoral. Instituto de Formación Política, 1999, Editora Dialogo.

Ramírez Morillo, Belarminio: Claves para el Liderazgo Eficaz –Marketing Político y Campanas Electorales-, Editora Centenario, 2009.

Duran Barba, Jaime: El rol de los medios de comunicación en el proceso de transición y consolidación de la democracia en América Latina, Quito, Ecuador, 1993, editorial Nueva Era.

Elgarresta, Mario: Campanas Electorales, Quito, Ecuador, 1994.

Obama, Barack: La audacia de la esperanza, 2007, primera edición en español.

Priess, Frank y Tuesta Soldevilla, Fernando: Campanas Electorales y Medios de Comunicación en América Latina. Fundación Konrad Adenauer – CIEDLA, 1999.

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Carrillo, Manuel, y otros: Dinero y contienda político-electoral –Reto de la democracia-, Fondo de la Cultura Económica, México, 2003.

Ley Electoral 275-97 de la República Dominicana.

Proyecto de Ley de Partidos Políticos.